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[农村土地制度三项改革]中国农村土地制度发展与改革

来源:历史论文 时间:2019-05-21 点击: 推荐访问:中国农村土地制度变迁

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【摘 要】中国是农业大国,土地问题是能否安邦定国的根本问题,而土地制度问题则是其中的核心问题。本文对中国农村土地制度的发展与改革历程做了回顾,并指出了我国目前土地制度面临的问题:一是土地权属关系混乱,所属权主权界定不清,内容界定不统一;二是农民承包的土地常被随意调整、征用,造成土地规模日益碎化;三是农民使用土地普遍存在着随意性和不稳定性。在此基础上,对我国农村土地制度的改革方向做了有益的探讨。
  中图分类号:F301。1 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0106-02
  
  中国是一个农业大国,农村人口众多。几千年以来,土地问题就成为能否安邦定国的根本问题,而土地制度问题则是其中的核心问题。
  自中华人民共和国成立至今,中国农村土地制度的变革经历了具有非常鲜明特点的三个不同时期:第一个时期,通过土地改革,彻底废除封建地主土地私有制而建立农民土地私有制时期;第二个时期,通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动,把个体农民私有的土地改造为人民公社所有、以生产队为基础的集体所有制时期;第三个时期,通过土地使用制度的改革,使土地的所有权与使用权发生分离,实行集体土地家庭承包经营时期。前两个时期的土地制度虽然已经成为历史,但它仍然是我们研究并进行新时期土地制度改革和建设的深厚的政治文化基础。历史是不能割断的,思想化的发展也好,制度变迁也好,它们都只能是对前人创造的扬弃,所谓创新和发展只能以前人的创造和发展为基础,又受其多方面的制约。这也是我们研究中国农村土地制度变革历史的根本缘由。在中国农村土地制度经历了这一系列变革之后,我们积累了成功的经验,同时也有失败的教训,以下再作个简要的回顾。
  1 中国农村土地制度发展历史
  1.1 土地改革:建立农民土地私有制
  我国农村土地制度改革( 简称土改) 早在1930 年就在苏区开始,新中国土地改革大规模全面展开,是从1950年6月28日中央人民政府通过,并于6月30日由毛泽东主席发布命令颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》之后随即开始的。土改运动共分四步进行:一是反霸;二是划分阶级;三是没收、征收与分配;四是复查。在一段时期内,土改废除了地主阶级的封建土地私有制,实现了几代人“耕者有其田”的宿愿,促进了我国农村生产力的发展。
  1.2 互助合作及人民公社运动向集体所有统一经营过渡
  土地改革后,我国二千多年来的封建土地制度土崩瓦解。随后,我国农村又掀起了农业合作化运动。先是建立农业生产互助组,在土地和其它生产资料私有制和分散经营的基础上实行劳动互助;进而建立农业初级合作社,农民通过土地入股、集中经营、统一分配的方式联合生产,并以土地和大农具集中入股为依据进行分红,这种互助合作有利于合理配置劳动力、提高大农具的利用率,特别是生产困难的农户得到了很大的帮助,对农业生产起到了积极的作用,是一种新的经济增长点。正是片面地看到合作社的这种积极作用, 于是又进一步将初级合作社发展为高级合作社,并在全国农村推广。在高级合作社中,取消了按土地和农具入社分红制,出现了“一大、二公”,把农民的土地私有制改变成了合作社性质的劳动群众集体所有制。
  据有关资料统计,1957年全国共组建了740000个高级合作社,1958年又合并组建成26000个人民公社。人民公社的特征是土地(也包括其它生产资料)高度的集中和统一,将土地的农业生产合作社集体所有制改变为人民公社所有制,这种土地制度的实行脱离了中国农村生产力发展的实际水平,加上高度集中的劳动方式和分配中的平均主义,影响了农民的生产积极性。
  自1956年至1976年,中国农业进入了持续二十年的农业合作社生产,生产力发展迟缓。农村经济的发展受到约束,农民生活水平仍然不高。1978年11月24日,安徽凤阳小岗村农民按下手印,义无反顾地举起“包产到户”的改革大旗,成为中国农村土地制度改革的先驱。
  1.3 农村土地制度改革的第一次飞跃――农村土地家庭承包责任制
  1980年5月,邓小平同志讲话指出:农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞起了包产到户,效果很好,变化很大……很快以“包产到户”为内容的农村土地家庭承包制在全国推行,完成了农村土地制度改革的第一次飞跃。这次土地制度改革,把土地产权制分为所有权和经营权,所有权归集体经济组织,并由集体经济组织把土地的经营权按户均田分包给农户自主经营,集体经济组织负责承包合同履行的监督,公共设施的统一安排、使用和调度,土地调整和再分配,从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。经营的效益,除了上缴国家和集体的,剩下的都归农民自己所有。
  农村土地承包制的特点在于:一是农地基本上按家庭人口平均分配,实现了“耕者有其田”;二是有关土地如何使用的决策权由生产队下放到农户,农民有了支配土地的权力;三是土地集体所有制的性质不变;四是农民得到了若干年的土地使用权。20年的实践证明,土地家庭承包制显示了强大的经济活力,为农业带来了“三多”:粮多、手多、钱多。然而,到了80年代中期,土地家庭承包责任制弊端出现:一是土地零星分散,与规模经营和现代化科学技术不相适应,土地流转无规范,土地资源与种田能手不能优化配置;二是土地承包和转包方面的矛盾和社会纠纷日益增多,不利于明晰产权,实施土地自然企业化经营;三是土地荒芜现象日益严重,导致土地资源严重浪费。农村的经济增长徘徊不前,特别是90年代以来,中国农村经济的发展更处在凝滞阶段,城乡差距不断扩大,新一轮土地制度改革已经是不可避免。
  1.4 农村土地制度改革的第二次飞跃――农村土地股份合作制、农村土地市场化改革、农村土地产权制度改革
   农村土地股份合作制最早于1992年在广东南海、宝安等地由一些基层干部和农民提出并实验。它只是把原来的土地按户均田制发展为土地招标制,并没有取消土地家庭承包制。这种农村土地制度的创新,只有在农村非农产业的发展和农业劳动力向非农产业转移达到70%~80%的经济发达地区才能施行。
  农村土地市场化改革也是近期农村土地制度创新的一个热点,它同样以完善农村土地家庭承包制为前提,主要是在破除将土地公有制与社会主义相联系的传统观念、使农村土地资源有效配置、转变政府职能和加速农村土地的规模经营做文章。
  农村土地产权制度改革更是二十一世纪之初农村土地制度改革的热点话题,目前它主要涉及到两项大胆的改革:一项是农村非农建设用地流转制度的创新;一项是农村征地制度的创新。这两项制度都涉及到农村现行土地制度的弱点,指向农村土地产权,触到了农村改革的痛处。
  总之,单纯从经济上看,各种土地制度都各有其短长,并非十全十美。以其中一种的优势正对其他,都可以举出种种理由。然而,探索现阶段中国农村土地制度问题,却不能离开中国现阶段的政治、经济环境,不能离开中国所处于的社会主义初级阶段,不能脱离坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的要求。这是中国农村土地制度运行和变迁的宏观方面的强制性约束。
  2 现行农村土地制度面临的问题
  根据农业部固定点观察办公室1997年9~11月调查结果可知,现行土地制度存在的主要问题在于:一是土地权属关系混乱,所属权主权界定不清,内容界定不统一;二是农民承包的土地常被随意调整、征用,造成土地规模日益碎化;三是农民使用土地普遍存在着随意性和不稳定性。其实,现行土地制度因土地按均田分包制造成耕地的分割与分散,就形成了其固有的矛盾,在农村经济全面发展的情况下,固有矛盾又转化为以下三个矛盾:一是按农户均田分包耕地同农业现代化的矛盾;二是按农户均田分包耕地同农村工业化的矛盾;三是按农户均田分包耕地同城乡一体化的发展趋势的矛盾。
  在目前农村土地制度下,通俗讲有三个突出的表现:一是农村非农产业的发展,大量的农民转移到二、三产业,但又不肯放弃在农村的土地使用权,于是便出现了大量粗耕、弃耕现象,农村迫切需要新的土地流转制度,实现农业规模经营;二是随着农村城市化的快速推进,地价及土地资本性收益也随之提高,加速了农民对农村土地产权的追求;三是随着土地资源增值收益的直线上升,在土地收益问题上出现了集体与集体、集体与农民之间日益尖锐的矛盾,成为社会不安定的潜在因素,土地权益分配需要明确的规范。
  尽管农村土地家庭联产承包制有很多的不足,但目前还没有抛弃这一制度的环境,根据我国国情,土地完全国有化、土地私有化和复合所有制形式都不现实。综上所述,以完善我国集体所有制下的农村土地家庭联产承包制和相关制度的农村土地制度创新也就成了顺理成章的事情,特别是土地承包的物权化、农民所有土地的产权化。
  3 现阶段中国农村土地集体所有制的完善
   既然农村土地集体所有制是现阶段中国农村土地制度无可替代的选择,那么,完善土地集体所有制便是摆在我们面前的任务。如何完善中国的农村土地所有制?可以考虑以下几个基本方面:
  3.1 充分发挥农村土地集体所有制的二重性的优势
  即,既发挥其公有性的优势,又发挥其私有性的优势,并且使二者完满结合,形成最大的叠加效应。这种二重性优势集中体现在集体经济与家庭经济的紧密结合上,也体现在土地集体所有、家庭承包的体制上。
  3.2土地所有权主体规范化
  这是考虑到现阶段农村集体经济组织往往存在不规范、不健全、不稳定的问题而提出的。而所谓“规范化”则是指一律由村民委员会或者村民小组兼行社区集体经济组织之职,而这种规范化,正是其健全化、稳定化的关键。
  3.3 土地所有权权能相对完整化
  所谓“相对完整化”是指,在遵循国家法律所规定的国家对农地的监管的前提下,由农地产权主体充分行使其产权,各级政府、各种经济组织、集体经济成员都不得侵犯。其主要权能包括:发包土地使用权、出售农地所有权(指在完成国家征地任务是取得完整的农地所有权代价)、向社会提供土地使用权 (须经国家批准并缴纳相应的增值税款等)。
  3.4 土地管理资产化
  集体所有的全部土地都应当被视为有价资产并进行资产化管理。例如,要进行土地资产估价并适时进行调整,以便在出让土地权利时取得相应的补偿;出让作为固定资产的土地的收入,原则上应当计入固定资产基金而不宜列入当年的收入分配,以免造成固定资产的流失。
  3.5 土地使用制完善化
  土地所有制在相当大的程度上要通过土地使用制来实现,因而,完善土地使用制,就意味着相应地完善土地所有制。
  4 农村土地制度改革探讨
  从社会发展趋势看,农村土地制度改革的目的主要有三方面:一是使得土地适度规模经营成为可能,促进我国较发达地区乃至全国的农业生产尽快从传统的劳动密集型农业向资金密集型、技术密集型农业转变,与市场经济接轨;二是尽快解除多年来土地对农民的束缚,使农村剩余劳动力能从农业中解放出来,促进农村第二、第三产业的发展,加速农村的城镇化建设;三是通过农村土地制度改革,努力维护农民权益,使农村产业和农民生活都有可靠保障,促进农村经济的快速发展,提高农民的生活水平。尽管如前文所述,农村土地制度创新大的趋势已基本确定,这也基本得到社会的认可,但随着土地制度创新的进一步深入,还有许多地方和领域值得认真探讨。
  土地是固定于地表上一定净空空间和地表以下一定深度,由土地自然物与土地资本物所组成的具有资源、资产、产权三重内涵或属性的自然、经济和社会综合体。土地关系的核心是土地权属或产权关系,土地产权是土地制度在法律上的体现,是土地所有者或使用者按照有关法律规定所享有的对土地占有、使用、收益和处分的权利。在商品社会里,具有资源与资产双重内涵的土地不可能脱离产权而独立存在。农民对土地的所有权不应该只是一些使用权,农村土地制度创新首要解决的问题是,对于农村土地谁是其产权的主体? 农村集体土地所有者作为产权主体到底享有那些土地权利?
  新《土地管理法》第二条规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条第二款规定:农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所。然而集体的土地有多种形式,有属于村民委员会的、有属于村民小组的、有属于农村集体经济组织的等等,土地产权的最终归属应该如何定? 另外,农村集体经济组织对农村集体土地具有所有权,那么它就对该集体组织的土地享有有关法律规定的各种权利,当然也包括土地所有权派生出来的使用权、土地流转权、土地役权、抵押权和租赁权,然而这其中有多少明确落实到农民身上? 仅以土地流转权为例:我国在新中国成立以来,并没有真正意义上的土地流转。现实中,要么产权不明晰,土地难以流转;要么土地流转发生后,管理秩序混乱,民事纠纷层出不穷。土地产权不明,制约了其它许多土地政策的施行,农民对土地制度的认识也模糊不清。所以说:土地产权主体不明确,产权内容不明确,要想使农村土地制度创新取得实质性的进展势必非常艰难,因此必须在观念上有所突破,必须首先解决这一问题。
  总之,农村土地制度创新话题远没有结束,而且要因时因地制宜,要充分尊重农民和各地方的首创精神,因为农村土地创新制度不是一个单纯的土地问题,还涉及到我国经济生活的一系列深层次的变革。各级政府、土地部门以及其它相关部门,都已经意识到这一创新的重大意义,开展了各富特色的试点、实践和理论探索,我们有理由相信,各地各方面的实践和创造,必将赋予农村土地制度更大的活力,推动我国的城乡经济朝着更和谐、更持久的方向前进。
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